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高中地理知识点:海洋权益

来源:101教育网整理 2019-03-11 字体大小: 分享到:

· 高中地理海洋权益

  一、前言

  在党的十八大报告中,我国首次从战略高度对国家海洋管理做出整体性阐释,提出“提高海洋资源开发能力,坚决维护国家海洋权益,建设海洋强国”的总体发展思路。尽管当前的南海局势有所缓和,但总体而言我国周边的海域局势还不平静,东海、南海与台海问题局部冲突始终存在,新一届美国政府的亚太政策还存有很大的不确定性。建设海洋强国是维护我国海洋权益的需要,是实现中华民族伟大复兴的时代需要,也是维护世界和平发展对中国这个负责任大国提出的呼唤。

  另一方面,中国有18000公里的大陆岸线、14000公里的岛屿岸线,是陆海兼备的大国,海岸线漫长,管辖海域广阔,海洋资源丰富。随着陆域资源的逐步衰竭,对人类未知的海洋资源的开发利用也已经迫在眉睫,可开发的海洋资源主要包括海洋生物资源、海洋矿产资源、海水资源、海洋可再生能源、海洋空间资源等,总体呈现出开发资源总量不断增大、开发海域由浅海向深海发展的趋势。随着海洋开发力度的加大和开发能力的提高,对海域管理者也提出了更高的要求。

  面对全球政治、经济发展的变化格局,建设海洋强国已经写进党的十八大报告中,也对我国现有的海洋管理体制提出了新的挑战,因此,构建和完善我国海洋管理体制的任务也随着海洋强国战略的提出而被提上了日程。

  二、我国海洋管理的历史溯源

  历史上很早就有海洋管理,渔盐管理尤为明显。早在3000 多年以前的周朝,我国就有专门的渔政管理的官员,周文王还规定了禁渔期,在汉武帝时期全国在30 多处设置盐官,在沿海各地设有盐业管理机关。19世纪时帝国主义列强多从海上入侵我国,海洋产业破坏严重,海洋管理也被取消。清朝政府虽然也有过渔业方面的管理,但时间不长。民国时期,各国列强强加于我的不平等条约,强迫我国“开放”通商口岸,控制包括引水在内的整个港口管理权,致使我国无法行使海域管理权,即便有也是形同虚设。

  新中国成立以后,我国的海洋事业有了很大发展,海洋管理也逐步引起各级政府的重视。至上世纪60 年代中期,我国的海洋管理体制实行分散管理方式,按行业部门管理为主,基本上是陆地各种资源开发部门管理职能向海洋的延伸。国家和各级政府的水产主管部门负责海洋渔业的管理,轻工业部门负责海洋盐业的管理,交通部门负责海上交通安全管理,旅游部门负责滨海旅游管理,石油部门负责海上油气的开发管理等。

  从1964年到1978年,我国海洋行政管理工作由海军统一管理。1964年7月国家海洋局正式成立,从此我国有了专门的海洋工作领导部门,我国的海洋事业也由此进入了一个新的发展时期。国家赋予国家海洋局的建局宗旨是负责统一管理海洋资源和海洋环境调查、资料收集整编和海洋公益服务,目的就是把分散的、临时性的协作力量集中管理,但事实上仍是局部统一管理基础上的分散管理体制。

  改革开放后,国家海洋局改为由国家科委代管,并被赋予了海洋行政管理和公益服务的职能。1988年国务院机构改革后,国家海洋局被正式赋予海洋综合管理的职能,开始了我国海洋事业的相对统一管理时期。1998年国务院机构改革后,国家海洋局由新成立的国土资源部管理,被确定为监督管理海域使用和海洋环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研究的行政机构,海洋资源行政管理职能被划归国土资源部。

  三、我国海洋管理体制的现状

  国家现有海洋机构的设置基本上沿袭了新中国成立以来在行政管理上常用的统分结合、综合管理的复合行政管理体系,以行业管理为主,根据海洋自然资源的属性及其开发产业划分管理权限。国家海洋局系统负责组织海洋环境的调查、监测、监视,开展科学研究,并主管防止海洋石油勘探开发和海洋倾废污染损害的环境保护,及海洋渔业和渔船渔港管理;环境保护部门对环境保护工作实施统一监督管理;轻工部门负责海盐管理;交通部门负责海上航运和港口管理;石油部门负责海洋油气开发及管理;冶金部门负责固体矿物开发管理;地质矿产部门负责矿产资源勘探工作管理;气象部门负责海洋气象预报;公安边防部门负责渔民出海和船舶治安管理。

  我国现行的海洋行政管理体制在计划经济体制下曾发挥过积极作用,在新中国成立初期以及后来的计划经济年代确实提高了我国的海洋管理水平。但随着我国市场经济体制的建立,已暴露出许多弊端,已经不能很好适应新时期海洋复杂性和综合性对海洋管理职能部门提出的更高要求了。

  ⒈ 海上执法队伍

  原来,在我国海洋管理存在的问题是权力不集中的问题,海事、渔政、海上公安和海上缉私等四支队伍构成海洋执法体制,分散了政府责任且造成重复努力。为此,在2013年3月14日第十二届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》,重新组建国家海洋局。将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合,重新组建国家海洋局,由国土资源部管理。实施海上维权执法,监督管理海域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法,同时接受公安部业务指导。

  但在本次机构整合后,并没有把国家海事局的相关执法权利整合进来,我国的具备海洋执法职责的管理机构仍然有两支队伍:国土资源部下属国家海洋局和交通运输部下属中华人民共和国海事局。中国海事局根据法律、法规的授权,负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法,并履行交通部安全生产等管理职能;国家海洋局负责监管海域使用和海洋环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研究的行政机构。

  从上述的职权分类上两者区别在于,海事局为交通运输部的直属机构,主要负责海上与交通有关的事项,例如船只的设施检查、航行船只污染等,保证海上交通的安全。国家海洋局隶属于国土资源部,负责建立和完善有关海洋管理的制度,处理相关方面的法律事务、海洋经济的开发与运行监测相关事宜,组织和监督有关海洋活动的外交和国际事宜。

  ⒉ 海岸线与海域滩涂管理

  在海岸线与海域滩涂管理上海洋局与农业部、水利部存在重叠交叉管理的问题,先看看各部门在法律意义上的管理职能,不难看出端倪。

  地方水利主管部门负责指导水利设施、水域及其岸线的管理与保护,指导大江、大河、大湖及河口、海岸滩涂的治理和开发,指导水利工程建设与运行管理,组织实施具有控制性的或跨省、自治区、直辖市及跨流域的重要水利工程建设与运行管理。

  农业部负责指导农用地、渔业水域、草原、宜农滩涂、宜农湿地以及农业生物物种资源的保护和管理。负责政府间双边或多边渔业协定和与国际区域性渔业组织的谈判和履约工作,负责远洋渔业管理、渔船检验和职责范围内的渔政、渔港监督管理。

  国家海洋局负责建立和完善海洋管理有关制度,起草海岸带、海岛和管辖海域的法律法规草案,依法进行海域使用的监督管理,监督实施中国海洋功能区划,组织实施海域使用权属管理,按规定实施海域有偿使用制度。

  海域滩涂既属于土地,又是海域的组成部分,实际上和海岸带的地理位置有重叠。从上述的表述中不难发现,作为海域管理的行政机构,地方海洋行政主管部门、地方水利行政主管部门、地方农业行政主管部门在海岸线周边的沿海滩涂界定与管理上存在不同理解,涉及农业部、水利部、国家海洋局等6个部门,也存在职能交叉、权责不清的问题。

  四、我国海洋管理体制构建的困境

  ⒈ 海洋管理体制职能交叉

  地方沿海各省市的海洋与渔业局是主管海洋与渔业工作的省政府直属机构,是各省市的管理海洋资源的综合性行政部门,属于正局级编制。各沿海省市的海事局是交通运输部直属正局级行政事业单位,负责辖区水上安全监督和防止船舶污染等行政执法工作,履行水上交通安全监督管理的工作职能。地方海洋局与海事局属于同一级别,但海洋局分属各省市政府直属,海事局属交通运输部垂直管理。同样,在我国的许多沿海地市级单位,海洋管理部门、水利管理部门与农业管理部门之间也存在上述情况,甚至有些县区级海洋管理部门属于农业局下设的机构,统筹水利与海洋管理,存在职能交叉的问题。

  海洋资源与海洋环境是统一的自然单元,海洋资源开发与环境保护本应综合考虑、统筹兼顾、统一管理。而我国的行政体系内长期以来都存在着政出多门的现象,海洋管理体制中同样存在着这样的问题,随着行政管理中部门分工的精细化,造成了多个部门掌握着同一资源的管理和控制权。目前海洋资源开发与海洋环境保护两部分的管理权利和责任分属于国家海洋统一管理体系外的管理机构中,如交通部门负责海上航运和港口管理,地质矿产部门负责矿产资源勘探工作管理等。相对而言,国家海洋局的权责层次较低,无法实现有效的资源开发与环境保护的管理协调工作,从而造成目前尚未形成海洋资源与海洋环境相统一的战略目标与规划的局面,对海洋环境的影响就尤为特出。

  再者,由于对海洋战略目标的认识不一致,对海洋行政管理工作的认识不一致,造成一些涉海部门和地方涉海机构权利与责任上的脱钩现象,使一些问题无人可管而一些问题又出现多头管理。而各个部门之间沟通不畅,就使得国家对同一资源却有着不同的政策和管理方案,导致管理中问题频出,继而各个部门却又相互推卸责任,降低了行政管理效率。

  ⒉ 法治建设缓慢滞后

  我国真正意义上的海洋法制建设起步于改革开放之后。随着民主法治意识的增强以及国家海洋战略地位的提升,国家逐步开始加强对海洋的法治管理,先后通过了《中华人民共和国领海及其毗连区法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《海域管理法》、《海岛保护法》等十多部法律,这些法律规定了我国海洋管理的基本权利与义务,除此之外,我国还有各种有关海洋管理的法规条例。

  从总体来看,我国目前的海洋管理法律数量较多而且涵盖范围也较广泛,但从纵向上却缺少一部具有统筹意义的海洋法律,而且在我国《宪法》中,也并没有完全明确我国海洋权益的全部事项。目前,有关海洋管理的各项法律法规虽然名目较多,但由于是各个部门的单行法,因而会存在相互重叠的情况。由于不能统筹全局,这些法例并不能涵盖海洋权益的全部,往往出现海洋管理的法治空白。

  比如,在我国沿海地区,现行管理体制明确地将滩涂开发管理职能授予地方政府,我国沿海11个省级地方政府也设置了专门的滩涂管理机构,以负责滩涂的开发与管理。滩涂管理基本分为三种类型:一是水利管理部门负责滩涂管理,大部分的沿海地方政府都采取了这种管理体制;二是农业管理部门负责的滩涂管理(如江苏省);三是海洋管理部门与水利管理部门双重负责的滩涂管理体制(如上海市)。滩涂管理机构的主要职责是调查评价滩涂资源,编制滩涂发展战略和规划,指导滩涂资源的开发利用等。造成这些问题的一个重要原因是,我国现行法律没有明确滩涂的法律性质及其具体的地理范围,在适用法律上存在冲突。因而,我国需要制定一部能够统筹海洋法制管理的海洋基本法出台。

  ⒊ 地方区域海洋管理的矛盾与冲突

  随着中国海洋经济的发展,地方政府自主性不断增强,目前沿海省、直辖市、自治区和多数沿海市(地)、县都成立了海洋行政管理机构,但这些机构的人员编制少,大多只有几人到十几人,难以担负起如此繁重的海洋行政管理任务。地方海洋执法力量薄弱,在海洋行政管理中,就缺乏力度和权威性。同时,由于相关制度供给不足, 使得地方政府间横向关系也出现了种种问题,对国民经济和社会发展造成了一定的负面影响。

  其次,在对海洋环境和交界海域的治理方面,各级地方政府只追求自身利益最大化,导致一些跨地区性公共物品的供给不足。比如有些部分地方政府重视海洋环境的保护,严格管理本地向海洋的排污量,但相邻地方政府只顾发展经济,忽视海洋环境保护而导致海洋污染,势必会使前者的努力付之东流。此外,在交界海域的海上执法运作过程中出现了管理权的争夺和冲突,互相推诿责任的局面时有发生。

  再者,就全国来讲,地方海洋行政管理机构的名称大致有两种类型,它们是海洋与渔业厅(局)和海洋局。管理机构名称的差异,往往表明其管理职责的不同。海洋与渔业厅(局)就是兼海洋行政管理与水产资源管理为一身的职能部门,而后者没有水产资源管理的职能。另外,地方与中央、地方与地方、甚至地方的下级管理部门与上级管理部门之间的管理体制都不对应,不能形成一个强有力的组织系统,阻碍了海洋综合管理工作的有效开展。

  ⒋ 海洋管理体制的综合配套失衡

  随着经济的发展,国家陆地上的各项资源正在急剧减少,各国都把目光转向了海洋资源的开发上。我国也在海洋的开发和保护上做出了诸多尝试和努力,在国家政策的支持下,部分沿海城市开始了综合性的海洋开发热潮,浙江舟山、广东万山等都逐步成立了海洋综合开发试验区,借海洋开发来推动地方经济的新一轮发展。

  面对新的情况,政府需要进行职能的转变和综合配套管理的建设,这可能涉及到政府海洋管理中部门的变化、具体职能的变化、人事制度的变化等等,只有及时根据海洋发展的新情况来进行政府海洋管理的配套综合建设,才能应对飞速发展的海洋开发和建设。而目前的海洋管理往往出现不同步的现象,地方综合配套海洋管理的落后和不配合也阻碍了地方海洋开发工作的开展。

  五、完善我国海洋管理体制的几点建议

  进入新世纪,面对激烈的全球竞争,海洋的战略地位愈发重要,各国对海洋管理的合理与否关系着国家海洋权益的方方面面,构建和完善国家统一协调的海洋管理体制就愈加重要。国家海洋局经历了由海军代管、国家科委管辖、国土资源部管辖等过程,过去难以承担统辖全国海洋经济的职责,履行新的国际海洋法公约赋予的权利和义务。海洋行政管理是一项非常复杂的工程,需要建立在科学的基础上,为此我们参照国外的思路,针对我国的国情,提出一些建议,供参考。

  ⒈ 完善海洋管理的法律法规体系。

  长期以来陆权思维和农耕文化使我国形成了“重陆轻海”的思想观念,这使得我国的海洋管理法律起步晚,相对滞后,其中存在的立法层次不一等诸多问题。为此,需要制定一部能够统筹海洋管理各项事务的综合性海洋法律,也就是海洋基本法,用来解决各个单行法之间法律条文重复或是海洋管理法律上的空白问题。海洋立法是海洋综合管理体系的前提,只有借助立法才能有效地实现对海洋和海岸带的综合管理,也只有借助于科学、合理的规范与标准才能实现综合管理的科学化。

  在制定海洋基本法的过程中,不能盲目的模仿和抄袭国际海洋管理法律或是其他国家的海洋基本法,而要在我国海洋管理的实际过程中来探索海洋基本法的内容,制定具有中国特色的海洋基本法。与此同时,加强专项性立法的研究,主要是针对海洋管理中的某一事务进行专门法律法规制定,这为海洋各项事务管理的主管部门进行海洋管理提供了专门而详细的依据,能够有效推进海洋管理的行政管理效率。

  ⒉ 建立统一的海洋管理执法体系

  现在,许多沿海国家都在建立统一和高效的海上执法队伍。最为典型的是美国的海岸警卫队,海岸警卫队其实也是几经变更,先后分别隶属财政部、司法部、商业与劳工部、交通部,由五个不同的联邦机构逐渐合并而成的。现在统一隶属于美国国土安全部,是美国五大武装力量之一,致力于保护公众、环境和美国经济利益,以及海域内的国家安全。负责沿海水域、航道的执法、水上安全、遇难船只及飞机的救助、污染控制等任务的武装部队。专责处理各类海事执法事宜(职权涵盖12哩领海及国际水域)及执行联邦管制规定。和平时期部队受国土安全部管辖,如有需要美国总统可下令部队移交美国海军部指挥,国会亦有权在战时下达相同命令。

  近几年,我国的海洋争议事件逐步增多并时有矛盾发生,因而建立一支高效能执法的海洋执法维权队伍,对于维护国家海洋权益,保障我国海洋发展具有重大意义。可以借鉴国外成功的经验,建立统一的海洋执法体制。各级政府要进一步强化海洋渔业、海上交通运输、海域使用、海洋环境保护等的巡视、监察和处置力度;推进无居民海岛、海洋自然保护区和海洋特别保护区等的执法管理,提高对海岸工程、海洋工程、沿岸陆源排污的综合执法能力;切实维护海洋资源开发秩序,保障海洋开发利用者的合法权益。

  ⒊ 建立适合中国特色的海洋综合管理体制

  我国政府海洋管理体制存在着“政出多门”的现象,这导致在海洋管理方面往往出现自相矛盾或是管理空白等问题,要想实现海洋强国战略必须改革现有的行政管理模式,建立综合性的海洋行政管理体系,统筹各个部门的海洋管理。在这方面,我们可以学习借鉴国外的海洋管理模式。

  2001年,美国国会通过《2000年海洋条例》,授权美国政府成立海洋政策委员会,制定新海洋政策。同年7月,美国总统布什提名国内16位知名人士组成海洋政策委员会,就国家海洋政策和法规问题进行研究调查,举行公众听证会和讨论会,于2004年4月发布了《美国海洋政策初步报告》。随后5个月内,委员会广泛听取社会各界利益相关者以及技术教师对报告的修改意见,对报告进行修改,向总统和国会提交了最终的政策报告《21世纪海洋蓝图》,提出了200多项建议。正式成立新的内阁级海洋政策委员会,以协调美国各部门的海洋活动,全面负责美国海洋政策的实施。

  新海洋政策委员会负责向总统和政府部门首脑提供海洋事务相关政策的制定和执行方面的咨询和建议,制定国家解决海洋问题的战略原则,协调联邦各涉海部门的海洋活动,促进政府部门、非政府部门、私营机构、科研机构和公众之间的伙伴关系,扩大宣传和教育活动,提高国家、州和地区各级政府的决策能力,提高社会公众的海洋意识。美国现政府中有2/3的部门其职责涉及到海洋,其它还有几个独立的机构也在海洋和海岸政策制定中发挥着作用。随着美国新海洋政策的批准实施,美国将首先开展新的国家海洋政策体制建设,这是执行新海洋政策的有效保障。其中建立和调整海洋协调和管理机构,加强国家对海洋部门的领导和协调是重中之重。

  除此之外,在我们近邻日本也建立了“综合海洋政策本部”,其主要作用是起到海洋政策的统筹协调作用。韩国在2008年改革原有的海洋管理体制,成立了具有较高规格的国土海洋部,其涉及到了海洋管理的方方面面,管理职权也较为集中,这种大部制改革也较好地解决了条块化分割管理的弊端。因此,我国也可以借鉴日美经验,建立适合中国国情的国家海洋政策委员会,来改变现在海洋管理功能分割、行政沟通不畅的局面。

  借鉴过程中应该充分结合我国的国情,不能再造成大部制下新的机构臃肿。因此,可提高国家海洋管理的规格层次,建立国家海洋管理的综合性协调机构,统筹中央和地方的海洋管理及发展策略,统筹海洋资源开发、海洋交通保障、海事安全以及领海维护等。在行政机构建设上,应建立直属于国务院的海洋行政管理机构,负责统筹和协调各项海洋管理行政事务,以避免多头管理、政策不一、沟通不畅所导致的“政出多门”现象发生。同时转变海洋管理职能,优化公共服务能力,完善海洋管理体制。

  ⒋ 加强区域协作,避免重复浪费

  各地的海洋管理部门加强区域合作,减少地方保护政策,尤其是在一些大型的基础设施建设上,如大型港口等,避免重复建设,减少资源浪费。加强区域合作可以打破一行一业、一市一地治理的局限性,发挥技术、资金等优势发挥规模效益,节省财力、物力,加快治理进度,保持区域经济持续、协调、快速、健康地发展。

  同时,建立长效的沟通机制,健全利益协调机制。在海洋环境保护及污染治理等方面实现互联互通,可以为各地海洋经济的可持续发展提供保障。利益协调机制主要包括利益分享与利益补偿机制:所谓利益分享机制是指在平等、互利、协作的条件下形成地区间既竞争又合作的关系, 通过地区间利益的分享来实现地区的共同发展;所谓利益补偿机制是指主要通过规范的横向财政转移支付制度建设,来实现地区利益的横向转移,从而实现各种利益在地区间的合理分配。

  ⒌ 提高海洋产品的公共服务水平

  政府的权力来自公众的赋予,因而其权力应该被用来服务公众,为社会大众提供更多更好的海洋公共服务。

  海洋公共服务主要包括以下几项:一是海洋调查与测绘,承担我国管理海域的各项评估与调查工作;二是海洋的观测和监测,构建全方位的立体海洋监测网络,提升海洋监测的能力;三是要实现海洋公共服务信息化,促进信息的公开与流通;四是完善海洋预报系统,形成国家、区域以及地方的多层次、全方位的海洋预报体系,增强海洋预报能力。

  


  近年来,我国进入发展转型期,这也包括政府职能的转型,逐渐由原来的权威型政府向服务型政府转变,这也符合我国社会主义市场经济的发展需要,但我国的海洋管理由于起步较晚,现在仍然处于一种强制性管理水平,这不利于把海洋发展纳入国家战略之中,因而也应该把政府海洋管理纳入社会主义政府管理体制改革系统之中,推动其向服务型海洋管理体制转变。国家海洋强国战略的提出,统筹了我国的海陆发展,这既能够维护国家的海洋权益,也能够促进海洋经济的发展。海洋强国是一项长远的发展策略,其需要一套先进的管理体制去规范海洋管理,最终实现海洋强国之路。


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· 高中地理海洋权益典型例题

题目

关于海洋资源的叙述,正确的是( )

  • A. 海底蕴藏着丰富的石油

  • B. 海洋中蕴藏着大量的食盐、镁、溴等海底矿产资源

  • C. 利用的海洋空间资源包括海上、海中、海底三部分

  • D. 海洋渔业资源主要集中在大陆架海域

答案

CD

解析:

海洋石油资源分布于浅海,A错误;食盐、镁、溴等含于海水中,不属于海底矿产资源,B错误。

题目

属于海洋空间开发利用方式的是( )

  • A. 海洋捕捞

  • B. 海洋化工

  • C. 潮汐发电

  • D. 海洋航运

答案

D

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